來源：工委調研室
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2021-12-14 15:20
習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上對黨的十八大以來機關黨建的經驗進行了全面總結，指出其中重要的一條就是“只有全面落實黨建責任制，堅持黨組（黨委）班子帶頭、以上率下、以機關帶系統，機關黨建工作才能形成強大合力”。作為建構機關黨建責任體系的重要一環，黨組（黨委）一方面向下領導機關黨委推進機關黨建工作；另一方面向上就機關黨建工作向同級黨委負責，同時接受機關工委的指導督促。黨組（黨委）的主體責任落實到位與否，直接影響和決定著機關黨建工作的質量和成效。如何準確把握落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的歷史要求、特點規律，研究分析存在的現實問題并提出有效對策，對充分發揮“關鍵少數”的表率引領作用，聚力推動機關黨建各項任務要求落到實處具有重要的實踐意義。
一、從發展歷程把握黨組（黨委）機關黨建主體責任的制度嬗變趨向
歷史與當下相結合地看，黨組（黨委）機關黨建主體責任的制度嬗變具有三重面向，分別是以規范性為核心的制度理論面向、以實踐性為核心的制度現實面向、以系統性為核心的制度發展面向。其中，制度理論面向是制度現實面向的指引，制度現實面向是制度理論面向的源泉，制度發展面向需要以制度理論面向為依據、以制度現實面向為動力。也即，黨組（黨委）機關黨建主體責任的實踐性是規范性的基礎與源頭，而實踐性與規范性既服務于制度發展，又是其主要內容。三重面向構成了黨組（黨委）機關黨建主體責任制度體系的主要嬗變趨勢。
（一）規范性
以黨的四大、七大、八大、十二大、十九大為關鍵節點作具體分析，黨組（黨委）的機關黨建主體責任呈現泛化性規定向具化性規定轉變的發展趨勢。
黨組最初以黨團的形式產生于國民革命時期。為保證第一次國共合作時黨對國民革命的領導，1925年中共四大提出：“吾黨在國民黨及其他有政治性質的重要團體中，應組織黨團，從中支配黨和群眾團體的活動。”這里的黨團即黨組，其職責主要是“整個的代表黨的意見，在政府和群眾團體中貫徹黨的政策。”接后又逐步地對黨團的地位、作用、任務作出明確，指出黨團“依隨黨的組織，在各級黨的機關之下成立，并受其管理。它的工作是整個的代表黨的意見，在政府和群眾團體中貫徹黨的政策。”為了更好地發揮黨團作用，1945年黨的七大把黨團改名為黨組，將“黨外組織中的黨組”單列為一章，規定“在政府、工會、農會、合作社及其他群眾組織的領導機關中，凡有擔任負責工作的黨員三人以上者，即成立黨組。”其責任界定為“在各該組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響，實現黨的政策而工作。”應當說，七大及其之前，對黨團及黨組的工作要求都較為籠統抽象。而后，黨的八大提出黨組要“實現黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結，密切同群眾的聯系，鞏固黨和國家的紀律，同官僚主義作斗爭”，開始作出具象化規定，責任內涵有所拓寬。不過由于多種原因，八大黨章關于黨組主體責任的規定并未實施，之前探索得來的寶貴經驗也沒在九大、十大、十一大黨章之中予以堅持。直至黨的十二大第一次以制度文本明確黨組指導機關黨組織工作的職責，規定黨組“負責實現黨的方針政策，團結非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關黨組織的工作”，并在十四大時增加了“討論和決定本部門的重大問題”及“指導機關和直屬單位黨組織的工作”等內容。中國特色社會主義進入新時代，為與時俱進做好黨組工作，充分發揮黨組在落實機關黨建工作責任中的特殊重要作用，十九大黨章將黨組（黨委）主體責任內容界定為“負責貫徹執行黨的路線、方針、政策；加強對本單位黨的建設的領導，履行全面從嚴治黨責任；討論和決定本單位的重大問題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設置調整和發展黨員、處分黨員等重要事項；團結黨外干部和群眾，完成黨和國家交給的任務；領導機關和直屬單位黨組織的工作”，不僅明確了黨組對機關黨建的領導關系，還對其工作領域、職責內容、職權范圍等作了細化規定，從頂層設計層面壓實了黨組（黨委）機關黨建主體責任。
（二）實踐性
實踐性是貫穿黨組發展的最顯著特征，黨組（黨委）機關黨建主體責任的變遷始終在努力契合時代發展的實踐需求，我們可從黨的百年征程四個階段中探尋黨組的曲折發展。
新民主主義革命時期，黨為有效實現對國民革命、革命根據地以及抗日民主統一戰線的絕對領導，規定“黨對參議會及政府工作的領導,只能經過自己的黨員和黨團”，“貫徹黨的政策路線于政權組織中去實現”成為這一時期黨組主體責任的核心內容。社會主義過渡時期和社會主義建設時期，為解決政府中集中和分散的矛盾，毛澤東作出“政府部門的主要和重要的問題先由黨委討論，再由政府執行，次要問題則由政府部門的黨組去辦”的指示，但由于缺乏配套制度的跟進保障，實踐操作中卻異化為“黨直接管理政府工作”，造成黨組“虛置化”。為此，黨的八大專門提出“國家機關中的黨組必須負責在同黨外人士圓滿合作的條件下,實現黨所作出的這些決定”，把黨組的責任內涵聚焦到執行與服從黨所作出的決定，為厘清黨政關系提供了制度遵循。改革開放初期，由于八大的決定未能在工作實踐中得以落實，黨政不分、以黨代政等現象較為嚴重，加之黨組歷經撤銷、恢復等曲折反復，黨組的功能和作用起伏不定，極大削弱了黨的領導，黨中央經過深刻反思，于黨的十四大恢復了十二大黨章對黨組的規定，明確和深化了黨組（黨委）對機關黨組織的指導關系，為落實黨組（黨委）機關黨建主體責任打下了堅實基礎。進入新時代，隨著全面從嚴治黨的縱深推進，一方面，黨組（黨委）作為機關單位領導機構的功能和作用進一步凸顯，擔當管黨治黨主體責任的現實需求更加明晰；另一方面，黨組（黨委）在推動從嚴治黨主體責任和部門組織領導兩個工作鏈條時，由于管干部和管業務、管黨建相脫離而造成的“形式上指導、實質上領導”的現實矛盾也日益突出，一定程度制約了黨組（黨委）機關黨建主體責任的落實。以習近平同志為核心的黨中央堅定不移地推進黨的建設各領域改革創新，與時俱進頒布、修訂系列黨內法規，進一步優化機關黨建組織體系、厘清責任主體關系、明確權責內容，壓緊壓實黨組（黨委）機關黨建主體責任進入了規范化、制度化、程序化軌道。
（三）系統性
隨著機關黨建工作責任制的健全與完善，黨組（黨委）的機關黨建主體責任逐漸朝著系統化的方向發展。這種系統性主要體現在橫向的責任落實邏輯運行和縱向的責任主體關系構建兩個方面。
從縱向的責任主體關系構建來看，黨組（黨委）的機關黨建主體責任經歷了由“虛”向“實”、由“次”到“主”的漸變過程。由于歷史原因，在黨組（黨委）較為曲折的發展歷程中，為了避免黨外組織中同時存在兩個黨的組織，造成職責和任務交叉等問題，對黨政機關采取了黨組（黨委）、機關黨組織分別領導業務和黨建工作的雙線領導模式，雖然一定程度上解決了實踐過程中出現的黨政不分、以黨代政等弊端，但也從客觀上造成了單位黨組（黨委）的機關黨建主體責任被間接化、邊緣化、虛置化（如圖一），從管理體制上容易導致黨建和業務工作“兩張皮”現象，黨組（黨委）工作要么缺位、要么越位的偏差問題也在實際工作中較為普遍地存在。在此背景下，黨中央著眼于新時代的新任務新要求，總結近年來機關黨的工作的理論、實踐和制度創新經驗成果，對機關黨建實行機關工委和單位黨組（黨委）雙重領導，并系統規定了各自所承擔的主體責任，從制度層面構建起各有側重、彼此呼應、同向發力的工作機制（如圖二），為壓實黨組（黨委）機關黨建主體責任提供了堅強的組織和制度保障。
從橫向的責任落實邏輯運行過程來看，落實黨組（黨委）機關黨建責任的系統性集中體現在“事前規定—事中履行—事后評估”的全周期閉環管理過程（如圖三）。近年來，黨中央及時修訂黨章、《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》和制定《關于建立健全地方黨委、部門黨組(黨委)抓基層黨建工作責任制的意見》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》《中國共產黨問責條例》等黨內法規及政策規定，逐步加強黨組（黨委）落實全面從嚴治黨特別是機關黨建主體責任的制度供給，推動責任制度更加系統化、體系化。
二、從實踐路徑辨識黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的現實梗阻
基于前述黨組（黨委）機關黨建主體責任的發展趨向，隨著一系列黨內法規的陸續出臺，機關黨建體制機制的不斷健全完善，黨組（黨委）的機關黨建主體責任的縱向責任體系逐漸成熟定型，實踐中落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的現實梗阻主要集中于橫向的責任落實各個環節。
（一）定責環節
定責是明責和履責的基礎，也是認定黨組（黨委）機關黨建主體責任的基本依據。實踐中，有部分省、市機關工委探索采取責任清單、制定實施辦法等措施規范固化黨組（黨委）機關黨建主體責任，取得了一定成效，但在定責環節仍存在一些亟待解決的問題（圖四）。一是定責內容及要求還較碎片化。黨組（黨委）機關黨建主體責任的內容，其共性部分涉及不同時期、不同層級的多部黨內法規，其個性部分涉及與黨建相關的多個部門，內容相互交叉、彼此關聯，如何在實際操作中科學整合、精準定責，成為當前黨務部門和黨務工作者面臨的一項現實困境。二是部分定責主體的職責不夠明晰。目前多地按照“批準設立黨組（黨委）的黨組織負責考核，紀檢監察機關、黨的有關機關、黨的機關工委參與”的要求，對監督黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的定責主體作了明確界定，主要集中在紀委監委、組織部、機關工委等部門，但對于其他定責主體的職責，有的未能細分定責，有的又隱含在具體的黨建考核要求之中。三是定責機制有待規范。中央層面以黨內法規制度作出頂層設計，重點在突出宏觀性和統攬性，實操層面仍需因地制宜銜接配套相應的具體舉措，以增強法規條款的針對性、可操作性，但基層在配套落實中，如何有效把握定責的范疇、程序、時效特別是體現分類指導，還缺乏完善的執行工作機制予以規范。
（二）明責環節
知責明責心有責，才能真正落實好黨組（黨委）的機關黨建主體責任。從調研情況來看，明責環節存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是主責意識比較薄弱。有的黨組（黨委）主觀上始終認為其主要責任是抓業務工作，有42.1%的調研對象認為本單位黨組（黨委）“把抓好黨建作為最大政績”的理念意識和擔當機關黨建主體責任的自覺性、主動性還有待加強。二是內容把握存在偏差。有些黨員領導干部片面地認為推進全面從嚴治黨就是加強機關黨建，對機關黨建主體責任的概念及具體內容理解不深入、把握不全面、認知有偏差，由此容易在黨組（黨委）工作重點上出現錯置，或造成黨的領導弱化，或導致機關黨建責任落實不充分。三是明責路徑尚需優化。有的單位對主要負責人之外的黨組成員如何具體履行機關黨建“一崗雙責”，要求比較籠統、空泛，實踐中難以保障責任到人到事、落細落地，加之相關的針對性指導或培訓不足，使得責任傳導不實，容易停留在文件上、口號上。
（三）履責環節
法規制度的生命力在于執行，落實機關黨建主體責任的關鍵在于履責。當前，黨組（黨委）在主體責任履責環節仍存在一些錯位思想和偏差現象（圖五）。一是存在“配角”意識。部分黨組（黨委）長久以來抓機關黨建工作只是“配角”的慣性意識還難以改變，認為機關黨建工作主要靠機關工委統一領導，習慣性照搬照轉機關工委的工作安排，在機關黨建工作的領導和管理上缺乏主角意識和主動作為。二是存在“副責”思維。認為業務工作是“實的”“硬的”，是主責，黨建工作是“虛的”“軟的”，是副責，在思想和行動上都存在重業務輕黨建的傾向，履責中只求過得去，不求過得硬，有的不推不動，甚至推而不動。三是存在“代責”現象。高達57.9%的調查對象反映基層存在這方面的問題。有的黨組（黨委）認為機關黨委是部門機關黨建工作專責機構，習慣將工作任務簡單地領受后轉交給機關黨委，對機關黨建工作謀劃研究部署少，督促檢查考核少，統籌解決問題少，責任落實存在弱化虛化現象。
（四）督責環節
修訂后的《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》明確了機關工委對黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的指導督促職能。在具體的督責環節中，目前仍面臨一些困難（圖六）。一是在指導督促對象上，量大面廣，涉及性質類別不同的部門單位黨組（黨委），機關工委的工作力量難以做到精細化指導督促。二是在指導督促手段上，機關工委主要以文明單位、黨建工作考評、推優評先等正向引導激勵為主，“硬核”的監督和問責手段有限，督導質效必然受到影響。三是在自下而上監督上，機關基層黨組織和黨員干部存在各種顧慮，還未完全形成敢監督、愿監督、善監督的良好氛圍。與此同時，紀委派駐（派出）機構及巡視巡察工作組也依規對黨組（黨委）落實機關黨建主體責任情況實行監督，派駐紀檢監察組的“人財物”多已剝離所駐單位，但由于同地辦公，且一些工作仍需駐在單位配合支持，有可能影響監督執紀力度；而巡視巡察工作一般以組為單位，如果組員對機關黨建業務不夠精通，多只能依據法規條款比較機械地對查，可能出現查找問題不精準或者遺漏問題等情況。
（五）考責環節
考核評價是推動責任落實的硬招，也是極為關鍵一招。如何做到科學、有效，既是要求，也是難題。調查結果顯示，當前機關黨建工作考評的難點主要體現在三個方面（圖七）：一是考評手段有限。目前多地考核黨組（黨委）及其成員履責情況，主要采取年底聽取機關黨委書記述職述廉的方式，如果日常的督導不到位，考核結果的精準度就難以保證，但加強日常督導又存在專業力量不足、工作精力不足等現實困境。二是考評機制的科學性難以把握?？荚u體系的設置如何做到既規范穩定又與時俱進，既系統集成又重點突出，既體現自上而下的指導又綜合吸納多方的評價，既保證整體質量標準又呈現工作特色亮點，對考評部門以及黨組（黨委）而言，都需要進行深度的研究。三是考核結果的嚴格運用在現實中確有梗阻。現實中，除非發生嚴重違反責任制落實要求的問責情形，機關黨建主體責任落實質量如何，確實與黨員領導干部的選拔任用甚至單位的績效考核關聯不緊，這必然在一定程度上影響到黨組（黨委）積極履責的主動性。
（六）問責環節
監督是問責的前提，而問責是監督的延續。按照《中國共產黨問責條例》規定，紀委應當履行監督專責，協助同級黨委開展問責工作，紀委派駐（派出）機構按照職責權限開展問責工作，黨的工作機關應當依據職能履行監督職責，實施本機關本系統本領域的問責工作。而在實踐中，有的地方出現了一些問題（圖八）：一是問責主體泛化。比如一些上級的督導組、檢查組等非常設性機構只是問責發起主體，并不具備問責啟動主體資格，有時卻越俎代庖，直接對黨組（黨委）提出問責意見，破壞了問責程序的嚴肅性。二是問責內容擴大化。有的問責主體習慣用問責來代替日常監督，將問責情形“外溢”到日常性管理工作中，偏離了機關黨建工作責任的主軸。三是問責形式簡單化。有的遇到上級關注、輿情關注的問題時格外“嚴格”，有的不分析主客觀原因簡單定性，有的一問了之缺乏后續教育管理，有的地方還將紀委派駐（派出）機構執紀問責人數納入年度紀檢工作績效考核，出現了“滅火式”問責、“一刀切式”問責、“機械式”問責甚至“走量式”問責等跑偏現象。這樣的問責既未能體現權責一致、錯責相當，又缺乏嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重的價值引導，大大削弱了問責的制度功能。
三、從效果視角研究落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的對策舉措
習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上的講話中指出，加強和改進機關黨的建設，既要以目標為著眼點，在統籌謀劃、頂層設計上下功夫，以增強方向感、計劃性；又要以問題為著力點，在補短板、強弱項上持續用力，以增強精準性、實效性。以此為遵循，結合把握黨組（黨委）機關黨建主體責任制度嬗變的規范性、實踐性、系統性趨向，在推進新時代黨組（黨委）機關黨建主體責任落實的過程中，應著重把握三個原則。
第一，堅持規范思維。在規則制定上，既保證所制定規則明確、具體，有可操作性，又保持與同體系規則的有效貫通；在規則執行中，既引導和督促執行主體嚴格依規落實，又堅決禁止選擇性執行、變通性執行等問題發生。第二，堅持問題導向。把問題導向作為落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的“放大鏡”，找準癥結、剖析根源，確保在加強和改進過程中精確制導、精準發力。第三，堅持系統觀念。圍繞貫徹新發展理念，構建新發展格局，深入貫徹落實習近平總書記關于“堅持系統觀念”的指示和要求，運用體系化、結構化、系統化的方法，謀劃推動黨組（黨委）機關黨建主體責任的具體落實，推動實現系統集成、協同高效。在此基礎上，圍繞解決責任落實中的現實突出問題，重點抓好以下三個方面的工作。
（一）系統做好落實黨組（黨委）機關黨建主體責任機制的“供給側結構性改革”
習近平總書記強調，要搞好制度“供給側結構性改革”，空白缺位的抓緊建立，不全面的盡快完善，成熟經驗及時推廣。落實黨組（黨委）機關黨建主體責任，首要的就是適應黨的建設法治化、制度化進程，做好制度的“供給側結構性改革”，提供堅強的組織保障和制度支撐。
一要強化落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的配套銜接制度建設。堅持分級配套——指導地方注重規范、講求實效，綜合考量本地機關黨建工作的發展水平和特點規律，據實分析工作實踐中的短板和弱項，針對性進行科學配套。堅持精準配套——在總體要求、主要精神和基本原則上與中央黨內法規和地方黨內法規保持高度一致的基礎上，突出政治標準，堅持問題導向，考量單位性質及工作基礎，做到量體裁衣，確保細化具化“得體合身”，防止“上下一般粗”。堅持按需配套——就是要在責任內容、實現方式、程序、保障等方面把握好尺度，結合實際需求實事求是配套，不需配套的防止形式主義配套。
二要優化完善機關黨建工作“三級”責任清單制度的設計和執行。機關黨建工作“三級”責任清單制度是在實踐中探索出來的落實機關黨建主體責任的行之有效的制度，應該不斷優化強化固化。具體到每個單位，應由黨組（黨委）每年制定黨組（黨委）領導、機關黨委負責、黨支部落實機關黨建工作的“三級”責任清單，細化責任內容，完善責任體系，重點突出自上而下的管理和自下而上的監督，以責任清單制度帶動機關黨建領域的調查研究、約談提醒、情況通報、服務保障等工作機制的建立完善，不斷激發落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的內生動力，真正形成機關黨建責任主體自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的良性循環。
三要實化機關工委指導督促黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的制度路徑。深度攻堅機關工委指導督促各單位黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的地方性法規制度建設，構建科學指導督促的組織體系和制度路徑，積極探索建立巡視巡察機關黨建工作負面清單備案制度，推動巡視巡察組常態化向市直機關工委通報被巡視巡察單位黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的專項問題，作為機關工委指導、推進、考評機關黨建工作的重要內容和參考依據，多渠道聯合協同開展集中整治、專項督導、約談通報、執紀問責等強化制度執行，充分發揮制度治理效能。
（二）科學構建黨組（黨委）機關黨建主體責任落實的考核評價體系
考核評價是檢驗責任落實和制度效能的壓艙石，也是校準方向保持動力的助推器。習近平總書記在中央和國家機關黨的建設工作會議上強調指出，要改進完善機關黨建工作考核評價機制，發揮考核的指揮棒作用、選拔任用的導向作用。只有系統完備、科學規范、運行高效的考核評價才能保障落實黨組（黨委）機關黨建主體責任持續健康的發展。在考核評價標準上，我們建議：
一要突出指引性。對黨章、《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等重點黨內法規中的政治性、原則性標準要逐一整理、歸類、規范，確保標準指向的權威性、一致性、合規性，堅決防止標準內容上的偏差或分散，最大限度地發揮考核評價對落實黨組（黨委）機關黨建主體責任的指引作用。
二要突出操作性。標準過高會影響實施主體的信心和積極性，標準過低無法保障責任落實的質量和效率。對于高階黨內法規中有些模糊化、概念化的標準，應結合地方工作的重點、中心和目標，著重體現標準的實用性、時效性、靈活性，確保標準能用管用好用，不讓標準成為黨組（黨委）落實機關黨建主體責任的負擔和包袱。
三要突出可比性。對可量化的考評標準要進行直接可比，通過科學運用信息技術和數理統計等方法，設定具體指標參數，以定量的形式為定性考核提供量化的依據，對有些“一次量化”難以實現的可進行“二次量化”，最大限度排除和糾正主觀評價的偏頗。對確實難以量化的考評標準要做到間接可比，設定質量起點，構建質量標準等級及考量參數，綜合分析判斷主體責任履行效果。比如考察黨組（黨委）履行機關黨建工作領導責任的成效時，除了查看該部門機關黨建日常工作完成的情況，還應對比其工作基礎，考量進步點位和提升幅度。
（三）精準施策破解黨組（黨委）機關黨建主體責任落實的問責困境
動員千遍不如問責一次。以問責的剛性倒逼黨組（黨委）機關黨建主體責任落實，是牽住機關黨建工作責任制“牛鼻子”的重要一招。推動問責環節的落實落地，需要建立完善精準的問責機制，并強化問責機制的執行及評估結果的運用。在這一過程中，要堅持問題導向，精準聚焦三個方面：
一是精準聚焦問責主體，解決“由誰問責”的問題。要強化對問責發起主體的權責清單管理，清晰呈現權力邊界和職責事項，厘清問責發起主體和問責啟動主體間的權責差異，通過清單化管理方式加強問責權限監督，防止問責主體泛化。問責發起主體和問責啟動主體之間要建立高效暢通的聯系協作渠道，形成各負其責、密切配合的工作格局。
二是精準聚焦問責內容，解決“問什么責”的問題。結合前述黨組（黨委）機關黨建主體責任落實的考核評價標準，對政治建設、理論武裝、意識形態工作責任制、干部隊伍建設、基層組織建設、作風建設、紀律建設、發揮模范作用等方面落實不到位、推進不力，適應問責條件的，采取負面清單形式列舉問責情形，明確問責內容，細化各種問責情形的適用標準。
三是精準聚焦問責手段，解決“怎么問責”的問題。嚴格按照《中國共產黨問責條例》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》等規定開展問責，精準運用規范的問責方式，避免問責錯漏和問責泛化。堅持問責質量與問責數量并重、問責效果與問責效率并重，把握好問責定性量紀的嚴肅性、準確性、實效性，防止問責過軟、過度以及泛化、簡單化，注重強化有效問責形成的價值引導和正向影響，實現問責處理的政治效果、紀法效果、社會效果有機統一，推動相關制度更好轉化為治理效能，為落實黨組（黨委）機關黨建主體責任提供有力保障。
（本稿件為武漢機關黨建網原創，如需轉載請與武漢機關黨建網聯系）
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